三是首次将民族团结作为公民的基本义务初步提出——第56条位于基本义务章节，但并未明确将维护各民族的团结定性为基本义务。

中国自古就有公的观念，自16、17世纪以来，这种公的观念一反传统对私的观念的排斥，具有了容纳万民之私的意义，即个人欲望总体的公，具体来说就是对共、均、平的调和的追求。前引36，沟口雄三书，第15页。

关于五四宪法制定的目的和意义，参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第69页以下。现代宪法诞生于这两种观念的共同作用之下，自然也蕴含着社会与个体的二元对立和内在紧张，这为日后宪法走上不同的发展路径埋下了伏笔。3.合宪性审查制度的人民民主之维 在二元民主结构中，人民民主作为理想化的民主机制，构成了代议制民主的内在约束。同时，宪法也悄然介入社会，在私自治的结构中打开了一道缺口。中国特色社会主义的宪法道路与世界宪法的发展潮流既有相通之处又有竞发之相，即它们都处于现代性的维度之中，都致力于对现代性引发的社会问题予以回应。

从我国宪法的文本来看，宪法要在国家利益、社会利益和个体权利之间实现平衡的意图非常明确，如宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。在政治系统反身性的要求下，政、治、民三个子系统的关系，在分立的基础上呈现出新的态势，即三者相互依存的程度开始提升。[24]之所以如此，主要是因为违约成本几乎为零。

区域协同治理不得对宪法规定的国家统一、市场经济、平等自由等基本原则产生负面影响。关系平等规则意味着，地方之间要通过平等协商的方式达成合意，提倡互谅互让。没有任何一部统一国家的宪法会将地方隔离作为根本价值、国家政策或者发展目标。我国宪法未规定辅助性原则，不存在固有的地方性事务，所有权力都归于中央，地方事权来自中央的授予，并且中央可通过法律或政治方式直接调整。

[21]叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期。除以上位法调整管辖权的情形外，不能强迫有关地方共同成立协同组织，甚至要求有关地方放弃固有职权。

在实践中，人大及其常委会层面相互达成书面协定的事例尚不多见，但人大常委会工作机构层面协同的事例则比较常见。[39][德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第249页。[25]陈光：《论区域法治竞争视角下的地方立法协调》，《东方法学》2019年第5期。在水平维度，首先，协同方应当负责的其他机关方面，须明确地方人大对其常委会、常委会对其工作机构、人大及其常委会对其产生的政府、政府对其工作部门等具有法定领导或监督关系的机关之间的监管职权与责任课予。

在我国地方政府跨域合作的具体实践中，地方政府的违约已经成为常态，守约反而是例外。[31]这是一种综合性立法的思路。《立法法》进一步明确了备案审查、依职权审查、依申请审查等启动程序。在授权方式上，宜采取一区域一授权一事一授权的精准授权方式。

[13]另一方面，在审查标准方面，宪法隐含了协同治理应当满足的3项标准。这种裁断或仲裁机制不同于《中华人民共和国仲裁法》规定的平等主体之间就合同及其他财产权益纠纷的仲裁制度，而是属于党政机关的内部管理行为。

以备受关注的京津冀大气协同治理为例，其协同机构主要有两个：一是由国务院牵头、国务院有关部委和京津冀及周边地方共同参与的京津冀及周边地区大区污染防治协作小组（2018年改名为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组）。在责任法中，还应恰当发挥人民法院的功能。

[7]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2017年第2版，第238页。对于协同治理中的不当得利方，应当按照违法、违约原则以及公平原则承担相应责任。[35]具体来说，协同组织的成立须满足4个方面的要求：一是合法性。[11] 我国是单一制国家，中央对地方具有领导权，但地方具有一定的自主性也是逻辑和实践的必然在民主正当性来源模糊时，权力分配的程序能够使各方意志得以交互。这一决定再次改变了地方政府作为行政机关的性质，地方政府成为地方层面议行合一的载体，而地方人大愈发具有形式意义。

这对于加强属地化的民主基础是至为重要的。其中，政府与政府委员会是一种整体与关键部分的关系，政府委员会是政府的核心或曰首脑，二者不可割裂。

那么，处理这种张力关系可以考虑两种方案：一是明确某类事务仅对一方负责，另一方可以协助监督。在地方政府的职权方面，地方人大与地方政府的紧密结合也有明确体现。

地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。当前的主要问题不是地方人大的权力不足，而是价值和规范向现实的转化不足。

地方人大不设常委会使其民主功能受到时空上的巨大限制，极大影响了双重负责条款的实际效果。地方政府职权的双重性决定了双重负责的差异化内涵。基于权责一致原理，上级政府也不能将自身事权单方面交由下级政府承担，或者上收法律授予下级政府的事权。因此，上级政府工作部门不能越过本级政府而直接领导下级政府或其工作部门，否则在事实上是对两级政府的超越，在逻辑上则建立了垂直管理关系，甚至可能构成所谓独立管制机构。

分层民主一方面能够吸纳更加直接和具体的民意，另一方面便于使民意的结果得到周期性审查。[69]对此，立法工作者提出的改革方向是：从完善行政管理体制，明确行政责任，合理划分事权的要求来看，人民政府所属工作部门还是实行完整制比较好，便于统一组织、指挥。

[43][美]布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第94-95页。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。

在现实层面上，《共同纲领》制定后，地方各级人大并没有很快建立起来。文章来源：《中国法学》2021年第3期。

不过，该条款未就地方人大与上一级行政机关乃至国务院的关系提供清晰指引。[2]许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2004年版，第300页。在现代行政的科层制之下，官僚机构的僵化是一个客观现实和必然规律，甚至被评价为是智力上保守的机构，其中充斥着老前辈以及他们过时的传统观念[43]。从地方政府与两方主体关系的角度，双重负责条款可以延伸出以下问题：地方政府的各项职权是同质的吗？地方政府向两种国家机关负责有何差异？两种报告工作的性质、内容和形式是否存在区别？都服从国务院是否确立了行政一体原则？对这些问题的回应，构成了地方政府双重负责的差异化内涵。

[31]前注[21]，王汉斌书，第19页。[11]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第61页。

行政机关只需要按照法规范的要求履行行政任务。反科层治理旨在破除例行公事一般的常规科层治理的弊端，同时可能演变成为官僚机构的常规手段，成为科层制的制度化内容[44]。

因此，上级代议机关不能取消下级代议机关而自我授权，上级行政机关对下级行政机关的领导不能越过下级代议机关的职权。双重负责具有积极意义，特别是对保障国家的统一、防止分裂具有重要作用[2]。